Акт Магнитского нарушает законы США и России

Трагическая история Сергея Магнитского давно уже достигла невиданного доселе международного статуса. Еще одна загадочная смерть важного свидетеля (по версии британских газет) в Лондоне, арест швейцарских и литовских счетов, связанных с делом, и расследование фактов отмывания денег на Кипре – таким размахом не может похвастаться иной фильм бондианы. Что еще более важно, дело превратилось в инструмент международной политики. В декабре 2012 года, Барак Обама подписал Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act, именуемый у нас «Актом Магнитского», а менее чем две недели спустя Россия ответила «законом Димы Яковлева».

И без того непростые американо-российские отношения получили новый удар, что дало повод заговорить о «новой холодной войне». Значимой деталью является также то, что одновременно с принятием «Акта Магнитского» было отменено действие поправки Джексона-Вэника против России, которая десятилетиями сидела занозой у МИДа. То есть, по сути, один антироссийский закон демонстративно заменили на другой. И хотя, скорее всего, «Акт Магнитского» займет место «дежурного» напоминания для России, что в США недовольны ее курсом, его отдельные положения потенциально представляют серьёзную угрозу национальной безопасности страны.

Большую часть истории взаимоотношений СССР и США стороны не могли вступать в открытый конфликт. Политикам приходилось довольствоваться войнами чужими руками, шпионскими играми и обменами взаимными уколами. Последнее отличалось особым разнообразием – тут можно вспомнить бойкоты олимпиад, демонстративные высылки дипломатов и обличительные кампании в прессе. Их забота о советских диссидентах против нашего лозунга «свободу Анджеле Дэвис!» Одним из таких уколов, наверняка сыгравшим в истории куда большую роль, чем рассчитывали его авторы, и была поправка Джексона-Вэника.

В конце 60х – начале 70х среди евреев СССР началась волна эмиграции. Руководство страны всячески этому мешало, как по политическим мотивам, так и экономическим. Эмигранты, имеющие высшее образование, по закону обязывались возместить государству расходы на свое обучение. Суммы компенсаций же устанавливались на запретительно высоком уровне. Эта мера советских властей вызвала широкие протесты на Западе.

В дело вмешались еврейские организации, традиционно имеющие сильные позиции в Вашингтоне. И в Конгрессе США решили совместить приятное с полезным – принять антисоветский закон и одновременно угодить лоббистам. В 1974 году демократы Генри Джексон и Чарльз Вэник внесли в Конгресс поправку к Акту о торговле, предусматривающую экономические санкции для стран, нарушающих права своих граждан на эмиграцию. Ее единогласно приняли обе палаты, и в январе 1975 подписал президент Форд.

Несмотря на то, что поправку принимали в ответ на конкретную ситуацию, в ее тексте нет ссылок ни на евреев, ни на Советский Союз. Формулировки в законе используются самые общие – санкции предусмотрены против «стран с нерыночной экономикой», которые «отказывают своим гражданам в праве или возможности эмигрировать». Попадающей под действие поправки стране запрещалось предоставлять статус нормальных торговых отношений. Фактически это означало, что товары из этой страны могли облагаться любыми дополнительными пошлинами. В дополнение к этому, Правительству США запрещалось заключать со странами-нарушителями любые торговые соглашения, предоставлять кредиты или гарантии по кредитам.

Президент США наделялся правом внесения в Конгресс доклада по конкретным странам, которые не нарушали прав своих граждан на эмиграцию. В их отношении действие поправки приостанавливалось, но эта процедура должна была повторяться ежегодно. Китай, например, получал временный мораторий на поправку с 1979 года вплоть до своего вступления в ВТО в 2001. При этом обсуждения в Конгрессе носили весьма ожесточенный характер, особенно после событий на площади Тяньаньмэнь.

Вполне ожидаемо, участь советским евреям поправка не облегчила. Для руководства СССР идти на попятную после явного вмешательства США означало бы демонстрацию слабости. И хотя сбор компенсаций за образование приостановили, поток заявлений на эмиграцию просто утопили в бюрократических процедурах.

Все ограничения на эмиграцию из СССР были отменены в конце 80х Горбачевым. И уже в 1991 году действие поправки было временно приостановлено по отношению к Советскому Союзу, а потом и странам СНГ. На Россию поправка вообще не действовала ни одного дня – США исправно продлевали мораторий, а в 1994 году администрация Клинтона и вовсе дала гарантии его автоматического продления. При этом, отменять поправку Штаты отказывались, ссылаясь на сложность проведения такого закона через Конгресс. На деле же, ее отмену пытались увязать с выполнением Россией ряда экономических требований, в частности с вопросом импорта американской курятины.

Вместе с тем, об абсурдности поправки Джексона-Вэника говорили не только в России, за ее отмену выступали и общественные деятели в США. Она продолжала действовать спустя 30 лет после ее принятия, когда в России уже не было плановой экономики, а все евреи, желавшие эмигрировать, давно сделали это. Страны, вроде Вьетнама и Китая, на протяжении десятилетий должны были ежегодно доказывать, что не ограничивают эмиграцию только потому, что на момент принятия поправки числились в соцлагере.

Стратегия, избранная Соединенными Штатами по отношению к отмене поправки, наглядно демонстрирует, что ее использовали исключительно как политический инструмент. Поскольку поправка противоречит положениям Международной торговой организации, правила которой  требуют безусловного предоставления статуса нормальных торговых отношений, США отменяли ее действие в отношении конкретной страны при ее вступлении в ВТО. В некоторых случаях поправка отменялась в качестве поощрения курса страны, как это было с Грузией после «Революции роз» или Украиной после «Оранжевой революции».

Так что истинная причина отмены поправки в отношении России — вовсе не успехи «перезагрузки», а интересы американского бизнеса, который бы не смог получать выгоды от вступления России в ВТО наравне с другими странами. А когда затрагиваются интересы бизнеса, законы в Конгрессе проходят быстро и без помех. При этом, в США популярным было мнение, что Россия незаслуженно получает односторонние уступки. Например, глава Freedom House Дэвид Креймер (напоминаю вот этот материал) накануне отмены поправки сделал следующее заявление:

«Политически, учитывая ухудшающуюся обстановку в России, отмена поправки Джексона-Вэника без какой-либо замены будет рассмотрена в Москве российским руководством как слабость со стороны США – как будто эти отношения нужны нам больше, чем им. И если не заменить ее, мы, по их представлению, будем поощрять их плохое поведение. По моему мнению, отмена поправки должны быть увязана с чем то еще»

Как показало дальнейшее развитие событий, такое мнение оказалось превалирующим. И отмена поправки Джексона-Вэника оказалась увязана с принятием «Акта Магнитского».

Между этими двумя законами можно провести множество параллелей. В обоих случаях поводом для  принятия послужили громкие международные дела, в которых США заняли морализаторскую позицию, считая себя вправе наказывать другие страны за реальные или мнимые нарушения прав человека. И там, и там за законами стояли влиятельные организации, а их реальные цели не имели ничего общего с декларируемыми. В конце концов, обе истории не обошлись без участия советских евреев или их потомков.

«Акт Магнитского» — целиком и полностью детище PR-кампании и лоббирования Билла Браудера, управляющего фонда Hermitage Capital Management. После того как деятельность фонда в России завершилась скандалом и уголовными делами, для Браудера стало важно обезопасить себя и фонд от возможного преследования со стороны российских правоохранительных органов. И лучшим способом для этого была их дискредитация путем встречных обвинений в коррупции.

PR-кампания Браудера увенчалась успехом – западное (да и российское) медийное пространство представляло собой выжженное поле, на котором доминировала версия Hermitage Capital. А вот с лоббированием поначалу не заладилось – Европейский Союз ограничился резолюцией рекомендательного характера, а Канада только собирается рассматривать проект закона в Парламенте. Но вскоре  Соединенные Штаты ухватились за дело Hermitage, рассматривая его как подходящую основу для закона на замену  отменяемой поправке Джексона-Вэника.

В Апреле 2012 Сенатор-демократ Бенджамин Кардин, внес в комитет Сената по международным делам законопроект «Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act» (Акт Сергея Магнитского об ответственности и верховенстве закона). Акт предполагал введение санкции в отношении чиновников, якобы ответственных за смерть Магнитского. Закон быстро прошел все требуемые этапы, был принят Конгрессом и подписан Обамой 14 декабря, вместе с отменой поправки Джексона-Вэника в отношении России и Молдавии.

В тексте закона обильно используются все те избитые штампы, которые встречаются на страницах западной прессы. Особенно интересна преамбула, в которой авторы регулярно ссылаются на различные НКО, принимая их выводы как непреклонную истину. В частности, для оценки коррупции в России приводится доклад ИНДЕМа. Об обстоятельствах дела против  Магнитского повествуется строго по лекалам фонда Hermitage, а весомости им добавляет упоминание докладов Общественной наблюдательной комиссии города Москвы и Совета при Президенте РФ по правам человека. Попал в текст закона и абсолютно ничем не подтвержденный вывод о том, что «Магнитского перед смертью избивали резиновыми дубинками 8 охранников».

Не забыли замолвить слово и про Ходорковского. Авторы приводят его второй приговор как свидетельство зависимости российской судебной системы и ее неспособности обеспечить право граждан на судебную защиту. Обязательная ссылка на НКО тоже присутствует – упомянуты оценки судебного процесса, сделанные Freedom House и Amnesty International. Особенно яркая цитата про «презрение российского государства к главенству закона» удалась Freedom House.

Завершает преамбулу длинный список всех громких убийств и преступлений в России за последние 10 лет. Для пущей зловещности в кучу свалены убийства Пола Хлебникова и Анны Политковской, исчезновения людей на Северном Кавказе и избиения Михаила Бекетова и Олега Кашина. В укор России даже ставится заключение под стражей мужа Ольги Романовой Алексея Козлова – интересно, как он вообще попал в текст закона.

В 4-м разделе акта определяется порядок составления списка лиц, к которым будут применяться санкции. Эта обязанность возлагается на Госсекретаря США – в течение 120 дней после принятия акта список должен быть представлен на рассмотрение в комиссии Конгресса. В него попадают:

  1. А) те, кто был причастен к задержанию, неправомерному обращению и смерти Сергея Магнитского;

Б) те, кто помогал уйти от ответственности вышеуказанным лицам;

В) те, кто получил финансовую выгоду от задержания и смерти Магнитского;

Г) те, кто были вовлечены в хищения, раскрытые Магнитским;

  1.  Лица, ответственные за убийства, пытки или иные серьезные нарушения международно признанных прав человека, совершенные против граждан, пытающихся:

А) разоблачить незаконные действия чиновников Правительства Российской Федерации;

Б) получить, осуществить, защитить или продвигать международно признанные права человека на свободу религии, выражения, ассоциаций, а также права на судебную защиту и демократические выборы по всему миру;

  1. Те, кто действовал по поручению третьих лиц в вопросах, описанных в пп. 1) и 2).

Госсекретарю в обязанности вменяется обновление списка, по мере поступления новой информации, а также исключение из него лиц, если Госсекретарь сочтет, что они непричастны к незаконной деятельности. По положениям акта, будут вестись два списка – один открытый, который будут регулярно публиковать, и второй, закрытый. В закрытый список лица будут включаться, если того требуют интересы национальной безопасности США, или если Госсекретарь предоставит иные доводы. Оба списка будут ежегодно рассматриваться соответствующими комиссиями Конгресса.

Санкции, предусмотренные актом, описаны в разделах 5 и 6. К лицам, попавшим список, предполагается применять следующие меры:

  1. Запрещать въезд в США и аннулировать уже выданные визы.
  2. В соответствии с International Emergency Economic Powers Act, замораживать принадлежащие им активы, которые находятся в США, перемещаются в США или переходят во владение или под контроль гражданина или организации США.

Использование этих санкций может быть приостановлено Госсекретарем, опять же, по соображениям национальной безопасности.

Акт Магнитского – в своем роде уникальный документ. Трудно представить другой закон, который нарушал бы столько основополагающих принципов права. На его юридическую несостоятельность указывали как в России, так и в США. Во-первых, он нарушает принципы международной юрисдикции, так как США фактически преследуют граждан России за преступление против другого гражданина России, совершенное на территории России (это вообще, если допустить, что преступление было). Причем, здесь даже нельзя использовать аргумент, что участие в деле Hermitage Capital дает США такое право. Фонд зарегистрирован на острове Гернси, на момент событий принадлежал британскому банку HSBC и управлялся британским гражданином Биллом Браудером.

Во-вторых, акт нарушает принцип надлежащей правовой процедуры. Если США берет на себя расследование преступлений, совершенных в России, то хотя бы могли рассматривать эти дела в суде. Вместо этого Госсекретарь США решает, кто виновен, а кто – нет. Хотя в комментариях к акту Магнитского американские власти говорят о том, что список будет пополняться по представлению НКО, подменять решение суда мнением «независимых» организаций – нонсенс.

В третьих,  акт нарушает презумпцию невиновности. При внесении человека в список, его автоматически признают виновным в том или ином нарушении. Более того, для него не предусмотрено никакой процедуры, чтобы доказать свою невиновность и отменить санкции.

В четвертых, акт нарушает неприкосновенность частной собственности, по иронии, то, в чем так любят упрекать Россию. Финансовые санкции, предусмотренные законом, позволяют фактически бессрочно отчуждать имущество без решения суда.  International Emergency Economic Powers Act, на который ссылается акт Магнитского, позволяет блокировать транзакции и замораживать активы в случае «необычной и чрезвычайной угрозы национальной безопасности, внешней политике или экономике США» Представляет ли тот же следователь Сильченко, например, такую угрозу – вопрос весьма спорный.

Наконец, желание лоббистов, стоящим за законом, подчеркнуть его антироссийскую направленность добавило еще одно серьезное нарушение. Изначально, акт Магнитского планировалось сделать универсальным, чтобы в список лиц, попадающих под санкции, можно было добавлять нарушителей прав человека всех стран мира. Но это не устроило конгрессменов из Палаты представителей. В итоге, против сатрапов из России санкции будут применяться, а вот, например, сатрапы из Саудовской Аравии наслаждаются безнаказанностью. Избирательное применение правосудия  в чистом виде.

Для России самым важным моментом является то, какую угрозу несут некоторые положения акта. Если посмотреть на критерии отбора лиц на попадание в список, то первый пункт выглядит довольно безобидно. Скорее всего, туда попадут те, кто состоит в так называемом «списке Кардина», составить который любезно помог Браудер. Неприятно, конечно, что следователь Сильченко не сможет получить визу в США для того, чтобы съездить в Лас-Вегас, но урон Родине от этого все-таки небольшой. А вот второй и третий пункты допускают настолько широкое толкование, что запихнуть туда можно практически любого. Если уж приговор Козлову США рассматривает как гнусное преступление, наравне с убийством Политковской, то, например, Владимира Слуцкера зачислить в список можно без проблем. А на основании данных независимой и объективной НКО «Голос» можно признать, что были нарушены права россиян на демократические выборы, и в список при желании вносить Правительство РФ в полном составе.

Такая же ситуация и с возможными санкциями по отношению к тем, кто попадает в список. Раздел акта Магнитского об аннулировании виз и отказе во въезде в США – пустая формальность. Любое государство может без объяснения причин не пускать к себе любого иностранного гражданина или аннулировать уже выданную визу. Дерипаска – далеко не самые последний человек в России –  много лет не мог получить въездную визу в США. Россия, кстати, тоже не брезгует такими методами – Наталью Морарь не пустили в страну, объясняя это тем, что она представляет угрозу национальной безопасности.

А вот финансовые санкции, вкупе с тайным списком и крайне размытой формулировкой условий попадания туда, открывают огромные возможности для посягательств на национальный суверенитет России.  Далеко не секрет, что большое количество российских бизнесменов и чиновников имеют собственность в США, причем зачастую незадекларированную. Из самых последних разоблачений – квартира в Майами депутата Третьяка стоимостью $1 млн.. Не обязательно впадать в паранойю, чтобы предвидеть возможный сценарий, когда к высокопоставленному российскому чиновнику обращаются представители спецслужб США, требуя принятия определенных решений, угрожая в, случае отказа, бессрочно заморозить его крупные активы за рубежом. Причем «на крючке» такой чиновник тоже будет бессрочно – сомнительно, что готовых махнуть рукой на свою собственность госслужащих много.

Естественно, что такой сценарий – это довольно сильное упрощение. Применять экономический шантаж без привлечения внимания российских спецслужб будет затруднительно. И если что и роднит чиновников всех взглядов и партийных принадлежностей, так это готовность до конца отстаивать нажитые непосильным трудом активы. Поэтому злоупотребление в применении подобных приемов может привести к жестким ответным мерам со стороны российских властей, которые совершенно ни к чему представителям американского бизнеса, имеющим интересы в России.

Ключевым вопросом является также то, как именно будет реализовано применение финансовых санкций. Согласно положениям акта, заморозке подлежат активы лиц из списка, которые «находятся в США, перемещаются в США или переходят во владение или под контроль гражданина или организации США». Как будут трактоваться «владение и контроль»? Например, должен ли ЗАО КБ «Ситибанк», российская организация, 100% акций которой владеет американская корпорация Citigroup, замораживать открытый там банковский счет следователя Сильченко? Раздел акта 406(с) предписывает Министру финансов в 120-дневный срок доработать поправки в законодательство с тем, чтобы финансовые организации замораживали только те активы, которые находятся в США. Полная картина будет ясна только после того, как будут обнародованы все изменения, но пока видится, что гипотетический банковский вклад следователя Сильченко в безопасности.

А данный момент совершенно не ясно, какую роль будет играть акт Магнитского. Вполне возможно, что он будет соответствовать духу своей предшественницы, поправки Джексона-Вэника. То есть только формально носить антироссийский характер, не нанося никакого реального ущерба интересам России. При этом сценарии, США, скорее всего, ограничатся внесением в списки всех лиц, причастных к делу Магнитского, добавив к ним несколько наиболее одиозных фигур, вроде Рамзана Кадырова.

Но при этом нельзя отрицать потенциальную угрозу, которую несет акт. Опасные тенденции последних лет, когда США все более открыто игнорируют национальные границы и суверенитет, а также практикуют новые методы вмешательства во внутренние дела других стран, требуют серьезного пересмотра внутренней политики. Спецслужбам давно уже пора обратить внимание на годами тянущийся роман российских элит с офшорами и незадекларированными состояниями. Игнорирование этой проблемы сейчас может привести к неприятным сюрпризам в будущем.

http://politrash.ru/782/

0 комментариев